新经济与新共识：美欧正重塑全球治理规则

图为网站文章截图

图片来源：https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2021-11-16/new-economics

新经济与新共识：美欧正重塑全球治理规则

作者：菲利希亚·王（Felicia Wong）

译者：董璐瑶

法意导言

2021年6月11日至13日，第四十七届七国集团高峰会议在英国英格兰康沃尔郡举行。七国共同声明表示将斥资数百亿美元为发展中国家以及新兴国家提供基建援助计划，帮助发展中国家减少碳排放，同意在必要的时间内继续其巨大的支持计划，並避免过去过早缩减经济刺激措施的错误。菲利希亚•王（Felicia Wong）在今年11月发表于《外交事务》（Foreign Affairs）的《新经济学：重塑全球支出与贸易规则》（The New Economics: How the U.S. and Its Allies Are Rewriting the Rules on Spending and Trade）一文中，对拜登政府经济政策的转变进行分析，并指出其G7峰会所体现全球经济政策的新形态，即不再对市场发展持自由放任态度，而是更加关注气候变化、碳排放以及全球性垄断企业对贸易与工人造成的影响，对新领域进行投资，改革高收入群体与企业的征税及监管方式。同时，作者强调新经济政策的改革面临强大的政治经济阻力，包括立法程序上的困难与右翼民粹主义的威胁，只有克服这些阻碍因素，美国与欧洲才能实现更具包容性的经济愿景。

国会激烈地对抗拜登总统经济议程，使得人们极易忽视一个更重要的现象，即经济思想的巨大转变不仅发生在美国，也发生于美国众多盟友及合作伙伴中。拜登政府雄心勃勃的经济计划不仅试图促成大规模经济刺激，还背离了长期占据主导地位的新自由放任主义共识，这一共识蕴含了过去几十年里民主党大多数情况下都秉持的立场。拜登政府转而支持基于工作优先于财富、地球优先于利润的经济增长的全面新愿景。如此一来，拜登政府与加拿大、德国和日本的新一届及最近连任的政府步调一致，推行旨在解决不平等问题和经济脱碳的扩张性政策。

与此同时，法国、意大利和英国的领导人正依照相似的方向推进，利用国家权力的杠杆来促进人类福祉、发展绿色产业。其中许多领导人利用欧盟与国家机构的力量，驯服那些对全球民主国家造成越来越严重破坏的数字垄断企业，并向其征收税费。事实上，过去六年中，尤其是新冠疫情以来，许多发达民主国家的领导人与政策制定人物都认为，必须进行更深入的结构性改革，以抗衡导致前总统唐纳德·特朗普与其他政治人物上台的右翼民粹主义。

围绕着新经济框架形成广泛的国际趋同具有十分重大的意义。这是由于几十年来，一种类似的趋同方向向着反方向发展。国际政策的制定者优先考虑贸易开放和贸易额，寻求放松市场管制，并支持世界贸易组织以市场为导向的规则。这就是所谓的华盛顿共识。这一共识形成于上世纪八十年代，奠基于私有化和放松管制的新自由主义思想。现在，拜登政府与其志同道合的其他政府正在重新考虑一种新的政策共识，使其能够支持制定国际贸易新标准，并利用公共投资解决收入不平等等问题。

以上这些想法才刚刚开始受到关注，其中有些则面临着强大的政治阻力。尽管拜登成功地签署了创纪录的 1.2 万亿美元的两党基础设施法案，但在其对于《重建美好法案（Build Back Better Plan）》这一更大的社会支出计划的谈判中，拜登不得不做出重大妥协。不过，这一暂时的挫折并不意味着其愿景的消逝。更重要的是，这一立法现在已经处于讨论之中。因为就该法案规模和雄心而言，它能够表明，对于政府如何在国内和国际经济中发挥关键作用，美国政府已经有了全新理解，能够为解决一些当今全球最大问题提供崭新而强大的工具。

民粹主义反冲

拜登的经济愿景的驱动因素之一，是其政策团队承认了数十年的贸易自由化对全体选民造成了真正的伤害。民众对贸易政策的不满是2016年总统竞选的关键动力之一。对于长期以来主导国际政策的贸易协定，特朗普采取了民粹主义立场，并利用了希拉里·克林顿的竞选声明与奥巴马政府的立场之间的不一致之处，即希拉里·克林顿称自己反对跨太平洋伙伴关系贸易协议，而奥巴马政府发起了一场激进的运动来推动跨太平洋伙伴关系贸易协议得到承认。特朗普的胜利及其政府对贸易协议的敌意打破了两党长期以来的贸易共识。拜登并没有忘记这一教训。新政府虽然背离了许多特朗普时代的政策，但继续将脱离这种将贸易扩张本身作为经济政策主要目标的立场。拜登的经济顾问已明确表示，在国会通过主要的国内支出立法、国际谈判者更改贸易规则以对工人与环境进行保护之前，美国不会继续跨太平洋伙伴关系贸易协议或任何其他贸易协定。

拜登政府的官员提出议案，重塑国际贸易体制的措施包括限制碳密集型钢和铝的进口，放宽保护企业专利的知识产权规则以更好地抗击疫情；优先考虑通过国内供应链的本土商品。这种控制贸易带来的社会影响的努力，与联邦政府数十年来鼓励国际贸易不受限制的主导措施直接背道而驰。其他国家出于应对气候变化、打击国际企业垄断与执行国际税收规则，从而实施的《欧洲绿色协议》等类似经济政策，与拜登团队的措施不谋而合。

这就是今年七国集团峰会的官方公报与往年公报如此不同的原因。2021 年的公报并未哀叹“保护主义”；也不同于2016年特朗普上任前的最后一份公报一般，今年对于气候变化不再持观望态度，而是公开承认贸易带来的不平等收益，并设定了逐行业减少碳排放的具体目标。10月发布的“全球经济弹性”的小组报告中也反映了这一转变。这份报告旨在为所谓的“康沃尔共识”提供一个概念框架，以取代华盛顿共识。

图片来源：https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2021-11-16/new-economics

重写规则

G7报告有以下几个要点。首先，贸易自由化本身不应再被视为目的。关税已经到达了较低的水平，而且越来越多的经济研究表明，自上世纪九十年代以来，新自由主义时代的许多贸易协定并未发挥出特别的作用，甚至在许多情况下对美国及国外工人造成了损害。展望未来，各国政府应更少地关注以降低关税为中心的贸易协定，而对利用更强有力的监管标准的服务贸易，特别是鼓励可持续生产给予更多的关注。例如，美国和欧盟最近宣布了《全球永续钢铝协议》的计划，将把污损金属排除于市场之外，并制定通用方法来衡量这些行业的嵌入排放量。值得注意的是，该协议并未提及世贸组织的规则或程序。恰恰相反，这两个贸易巨头提出了一个共同的愿景，并邀请其他国家加入。据报道，日本和英国有此意向。

现有的国际贸易规则也倾向于促进拜登的首席贸易代表戴琪所说的“逐底竞争”，通过激励公司降低标准来提高竞争力。四月份，戴琪发言称：“这就是当下许多人认为世贸组织不仅无法解决环境问题，更成为问题本身的部分原因。”为了改变这种看法，我们的七国集团小组报告呼吁贸易谈判代表重写贸易规则，以应对疫情与气候危机等挑战，而不是为各国的及时反应设置障碍。

第二，康沃尔共识呼吁政府加大对“高质量未来增长（high-quality future growth）”的投资，例如支持公共交通基础设施在内的能源转型，建设高质量的教育和培训，转向以气候为重点的研究和开发等。这既是规模问题又是范围问题。经济学家尼古拉斯·斯特恩(Nicholas Stern) 认为，为了应对气候危机并使增长水平置于居于可持续轨道，各国需要将公共投资增加到疫情前国民收入的2%，从现在到2030年，每年总共支出至少1万亿美元。问题关键在于鼓励投资，以帮助所需的新经济部门增长，而不是专注于直接消费。事实上，公共投资的下降有助于解释现在困扰港口和工业生产的供应链困境。例如，欧盟所谓的《稳定与增长公约（Stability and Growth Pact）》要求将政府预算赤字控制在3%以下，将政府整体债务控制在GDP的60%以下。但经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)指出，这一目标在正常时期是繁重的，在商业周期低迷时期是不明智的，在应对气候变化所需的紧急、大规模投资面前则是彻头彻尾的疯狂。新冠疫情迫使欧盟放宽这些标准，法国、德国和意大利的政策制定者们呼吁对以上规则进行重新考量。

此外，政府必须对具体的政策方向进行投资。例如，科学家们正在开发许多有前景的技术，使各个行业能够更快地减少碳排放。但是，若要广泛应用此类技术，需要政府来开创与支持市场。通过对绿色钢铁等产品进行大规模投资，政府可以开创新的市场，为大规模私营部门投资做好创新的准备。政府还可以向私营企业不能或不会资助的新技术进行公共投资。在这两种情况下，政府可以与新工业设施内部与周边的社区合作，以确保社区能够分享收益。七国集团报告的合著者、经济学家玛丽安娜·马祖卡托将这种方法描述为“使命驱动的产业政策。”

最后，政府需要彻底改革高收入群体与企业的征税及监管方式。从1995年到2020年，由全球收入前0.00001%人口所控制的GDP 份额增长了三倍，因而这一群体对经济政策产生了非凡的影响。在企业与超级富豪的游说下，避税行为激增，但政府往往不以为然。与此同时，亚马逊等单一企业已经主导了产品或劳动力市场，这种垄断力量已经在许多经济领域蔓延，伤害了消费者与工人的利益。七国集团报告的另一位合著者、经济学家托马斯·菲利普（Thomas Philippon）发现，许多行业的市场竞争减弱，导致传统美国家庭的年度支出不得不超过5000美元，将近40%的家庭难以支付意料之外的400美元费用。

今年秋天达成的历史性国际协议要求对企业利润征收15%的最低税，这是朝着正确方向迈出的一步。一百三十多个国家首次承诺遵守全球税率的最低限度。各国越来越倾向于采用所谓的“公式分配法 (formulary apportionment)”，即要求公司收入按不同的税收辖区进行分配，分配公式通常基于销售额、雇员、有形资产等指标建立，因此规模最大利润最高的公司对于征税地点的裁量空间将减少。这种方法能够确保公共资金用于教育或带薪休假等公益性项目，以实现促进工人利益的目的，通常也有助于恢复劳动力与资本之间的权力平衡。企业最低税颠覆了已经实行一个多世纪的国际税收规则，表明大规模变革是可能且现实的。

然而，还有很多工作尚需完成。国际调查记者同盟公布了迄今最大规模揭露金融秘密的“潘多拉文件”（Pandora Papers），关于该文件的调查报告表明，美国至少有五个州已成为国际财富的主要离岸避风港，使国家和全球精英的资产免受公众审查和财务问责。拜登在特拉华州这样的避风港担任了三十六年的参议员，他可以采取强硬立场以终止此类财富离岸手段的运作。拜登总统已经采取了限制垄断企业的权力的重要措施，发布行政命令以促进经济竞争，任命莉娜·汗（Lina Khan）和吴修铭（Tim Wu）等反垄断专家担任重要的行政职务。但是，对于Facebook以及其他不收取用户使用费用、但能够通过对数字媒体的广泛控制而拥有巨大政治经济权力的科技公司，政府仍然需要弄清楚如何与其打交道。欧洲政府在此类监管方面走在前列，这也是美国正在努力追赶的领域。

民主的最好回击

在美国与众多其他国家，强有力的新政治经济议程已经具备了必要的基础。然而，将新共识转化为新的规则将需要面对企业的“俘获”，当大型私营部门的利益动摇了政府政策，就会阻碍降低药成本的雄心勃勃的努力，过去几个月中这一现象已有端倪。在美国，拜登政府努力通过谈判促使医疗保险取得更优惠的药品价格，但受到了驻扎于华盛顿的强大利益集团的抵制；而德国政府则反对放宽世贸组织知识产权规则以促进全球范围内疫苗的获取。

康沃尔共识要求富裕国家采用新的经济世界观，利用国家权力限制企业影响力，并为打工者与环境提供新的保护。令许多美国进步人士惊讶的是，美国行政部门的现任官员同意这一政策转变。在政治、商业与日常生活中，出现了许多新迹象，表明新自由放任主义思想的主导地位正在减弱。但是，康沃尔共识的支持者还需要完成很多工作，才能说服强大的利益集团和公众接受其想法。将新的想法付诸实践的道路上面临着重大障碍，不仅包括立法程序上的困难，还包括美国与其他地区右翼民粹主义的威胁，右翼民粹主义试图为现状提供一种内旋的、本土主义的替代方案。过去五年中，一种愈发无政府主义与较少种族宗教包容性的民粹主义愈加有吸引力，并在许多国家的主要政党中占据了一席之地。

企图破坏民主的势力重新抬头，也表明了一个更具包容性的经济愿景已经成为迫在眉睫的需求。一项长达数十年的对上百个国家进行调查的社会科学研究表明，民主国家的组织机构若要赢得民众支持，前提是它们能够成功实现经济增长、社会稳定与提供公共产品。这让人想起1938年美国前总统富兰克林·D·罗斯福的一次炉边谈话：

“其他几个国家中，民主已经了无踪迹。这并非由于那里的人民厌恶民主，而是厌倦了失业与不安全感，厌倦了孩子饥肠辘辘而大人束手无策，只能目睹着缺乏领导的政府变得软弱无力、乌烟瘴气。”当下，相似的危机再度出现。各国政府必须表明，为了公共利益，他们既能独当一面，亦能群策群力，如此才不致使民主的未来危在旦夕。

文章来源

Felicia Wong, The New Economics: How the U.S. and Its Allies Are Rewriting the Rules on Spending and Trade, Foreign Affairs, 2021.11

网络链接

https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2021-11-16/new-economics

译者介绍

董璐瑶，上海师范大学宪法学与行政法学专业研究生，现为法意读书编译组成员。

技术编辑：李友同

责任编辑：解一然